在推進開發區體制機制改革的一系列措施中，為實現 “政企分開、政資分開”，各級開發區傾向于選擇“管委會+公司”管理模式，即建立專業運營公司，和管委會共同承擔開發區管理工作，逐步實現由政府主導型向市場主導型的轉變。

開發區的核心功能是統籌區域內功能建設，為企業投資經營提供完備的配套設施和服務，實現促進區域經濟、引領產業發展的目標。因此，開發區主要管理機構不僅承擔區域內發展規劃、規范制定等行政管理功能，還承擔著開發建設、經濟運營等市場功能。

推行“管委會+公司”管理模式改革就是為了厘清政府與市場功能，把原來由管委會獨自承擔的行政管理職能和開發建設運營職能，轉變為由管委會和園區運營公司共同承擔，從而實現“政府+市場”共治。如開發區發展規劃、政策制定和社會事務管理由管委會獨自承擔；而建設開發、招商引資、園區運營服務等功能則由管委會和公司共同承擔；其中管委會負責建設開發管理、產業研究、業務監督、行政審批等職能，公司承擔融資開發、園區設施建設、招商項目落地、入園企業服務等職能。

圖1：管委會和公司價值定位與功能劃分

“管委會+公司”模式設立的初衷，是想讓管委會和公司形成兩駕馬車，行政管理和市場化運營相輔相成，并駕齊驅。為了發揮優勢，不同開發區探索建立了多種組織模式，根據管委會對公司管控的集權程度分為三種：管委會主導1+1模式，管委會主導1+N模式以及公司主導1+1模式。

（1）管委會主導1+1模式

管委會主導的1+1模式是指“管委會+1家集團公司”。由管委會注資組建園區投資集團，根據業務功能在集團公司下設子公司，承接園區運營、開發建設和投融資等功能。需要說明的是，這種組織模式必須實現管委會對集團公司的強管控以及集團公司對下屬公司的強管控。集團公司作為管委會開展市場化運營工作的“神經中樞”，起到上傳下達的作用。

這種組織模式更適合規模較大、發展規劃明確的開發區。管委會和公司的功能確定和劃分根據開發區和公司發展分階段實現。例如，在公司建立初期，只承擔園區融資開發功能，經營性業務較少；隨著公司的體系化發展，和園區開發與市場化運營需求的加深，以分/子公司的形式開始拓展其他招商、資產運營、企業孵化、企業服務等業務，慢慢實現各項市場化運作功能的逐步到位。

天津濱海新區建設投資集團、濟南高新控股集團等都是這種組織模式。山東濟南高新控股集團是由濟南高新區管委會全資組建，作為高新區融資建設主體，整體指導監督7家子公司戰略規劃方向，實現各責任主體專業化運營。

圖2：濟南高新控股集團組織架構

為了提高管委會對集團公司及下屬子公司的管控和監督，一些開發區的實際操作中，集團公司經營層由管委會或上級政府部門直接委派任命，或由管委會領導班子成員兼任監事會成員。此外，由管委會對集團公司的戰略規劃、經營目標等下任務，再由集團公司對下屬分/子公司進行管控，從而實現從上到下，一抓到底的目的。

這種組織模式的優勢在于管理規范，政府與企業定位較明確，利于發揮公司的專業開發和管理優勢。但也可能存在公司難以集中快速得到政府部門支持的問題。

（2）管委會主導1+N模式

管委會主導的1+N模式是指“管委會+N家運營公司”。開發區通過幾個開發運營公司將資源和業務進行平行運作，由管委會統一管理。這種模式屬于集分權結合，在管委會和公司之間搭建了一對多的管理體系，而各公司之間是并列的關系。

這種模式更適合處在“管委會+公司”改革初期的開發區。對于功能劃分和確定，不同公司業務側重不同，可能分別負責資本運營、開發建設、園區管理等。一些發展較為滯后，或者規模較小、產業單一的開發區，對公司的定位和需求也比較簡單，通常建立一家或幾家公司承擔單一功能。

如南京江北新區管委會，基于不同業務建立了多家運營集團，分別負責基金管理運作、項目投建、產業投資、公共基礎設施建設、創新項目投資管理等工作。各運營集團之間獨立運作，分別構建各自的組織體系，由管委會集中管理。

圖3：南京江北新區運營公司組織架構

為了避免管委會和各公司間橫向協調不足的問題產生，通常由管委會制定公司戰略規劃和業務布局，由公司負責具體執行。對于處在組建初期或發展尚未成熟的公司，管委會集權度更高，除了制定戰略方向，對于公司運營經費、財政撥款等也進行管控。

這種組織模式的優勢是在開發運營任務繁雜的情況下，各公司能夠快速反應，對上爭取資源效率高。但在公司和管委會以及其他公司之間，對明確定位和功能劃分的要求較高，如果功能劃分不清，遇到業務交叉的情況，可能導致資源分配不均。

（3）公司主導1+1模式

這種組織模式下的管委會和公司相對獨立，管委會承擔行政管理職能，但對開發區經濟運營活動不進行過多干預，由專業園區運營公司承擔，公司保留有較大的管理權限，能夠做到以公司為主導進行園區建設運營管理。

中新蘇州工業園區發展集團就是一個典型例子。蘇州工業園是中國和新加坡兩國政府間最大的合作項目，實行嚴格的政企分開。管委會發揮制定規劃、提供支持并保證政策落實的作用；而開發建設、投資運營功能由中新集團承擔。中新集團是由中方和新方財團共同出資建立的中外合資企業，管委會必須保持中新集團的獨立性和自主性，不能過多干涉開發主體的自主權。中新集團作為園區開發主體和中新合作載體，以蘇州工業園開發建設及綜合運營為主要業務區域，陸續在其他開發區成立合作園區運營子公司，實施合作項目。

圖4：中新蘇州工業園區發展集團組織架構

這種組織模式的優勢是在管理體制上更符合市場化要求，組織結構精簡高效，有利于發揮公司的專業化優勢，能夠及時適應市場變化來調整發展戰略。但同時也存在管委會和公司股東方之間的協調難度較大的問題；另一方面，由于公司全面承擔了開發區開發建設和運營管理的職能，可能導致企業辦社會等問題的出現。

我們發現，開發區在進行“管委會+公司”改革時，在公司的初建階段，常面臨人才和資源協調的問題。

（1）新組建公司人員怎么配置？

園區運營公司人員有兩個來源，一是原管委會或街道的工作人員，通過競聘、雙向選擇進入公司，另一部分是部分專業崗位外部招聘而來的市場化人才。公司組建初期，人員主要來源于管委會或街道，但這些人員大多不愿意放棄原本安穩的身份和崗位，導致吸引人員進入公司遇到困難。

為了吸引人員進入公司就職，一方面可以通過打通管委會和公司之間的職業發展通道，建立人才流動機制，定期開展競聘，鼓勵人員流向公司；另一方面，通過提高公司薪酬水平，建立市場化的薪酬激勵機制，保證公司平均薪酬水平高于管委會；對于公司經營層人員，可參考所在省市國企負責人考核激勵相關政策，提供一定的任期激勵。

（2）原管委會的人員進入公司，身份是否轉換？

對于從管委會進入公司人員的身份管理，目前普遍存在兩種做法。

一是通過改革重新獲聘，不管是進入管委會或是公司，所有人員編制實行檔案封存，退休后根據檔案內職務職級和企業職位，進行養老金的接續處理。

另一種是要求到公司任職的干部放棄身份，將行政、工資等關系轉入企業，不再保留原身份，真正實現市場化管理。

（3）管委會、公司和街道之間資源獲取如何協調？

在理想狀態下，管委會和公司各自職能分明，管委會負責規劃制定和政策支持，公司負責落地執行，以此來保證不同公司和園區之間的資源配置服從統一規劃。

以招商項目的分配為例。一些重點招商機會能夠在管委會的監督指導下，通過集團公司根據不同園區特點，統一分配至各子公司。做到因地制宜，發揮各園區特色優勢，優勢資源不會偏離和閑置，保證均衡發展。

圖5：管委會和公司招商項目分配

“管委會+公司”管理模式需要實現三個層面的完善，才能充分發揮優勢。一是厘清管委會與公司功能，根據開發區整體規劃和產業發展需求，基于“政府+市場”的理念，將適合市場化運作的開發運營功能逐步明確，下沉到公司層面；二是建立完善的組織管理體系，在管委會層面進一步夯實內部管理基礎，在公司層面建立市場化的企業制度，完善管委會和公司組織管理體系，建立適配的管控和協作機制；三是建立市場化的管理體系，根據管委會和公司協同發展的需要，合理設計管委會和公司的職業發展體系，薪酬與績效管理體系等。